我国与周边国家的设施联通是一个立体、复杂、多元化的综合基础设施网络，涉及领土主权、法律规范、技术标准、环境评估，更涉及政府、企业和个人，以及项目的设计、融资、施工、运营管理等众多领域、方面和层次。对于一个如此庞大的综合性系统工程，需要各相关国家统一认识、积极参与、共同谋划、共同协商解决遇到的各种问题。
■“一带一路”沿线国家五通指数报告（3）
基础设施互联互通是我国“一带一路”建设的基础性优先领域。基础设施在“一带一路”建设和发展中扮演着先导性作用，不仅互联互通本身对“一带一路”的相关国家有着重要的经济贡献，而且也为政策沟通、贸易畅通、资金融通、民心相通提供着强有力的基础性支撑，共同联通世界、融会贯通。
设施联通的内涵和外延
（一）设施联通的内涵
设施联通是指不同国家、区域之间基础设施的相互联通。基础设施的概念十分广泛，既包括公路、铁路、机场、港口等交通设施，也包括通讯、电力、石油和天然气管道、供水和供暖管道与设备等公用设施，还包括文化教育、医疗卫生、商业服务、金融保险等社会公共服务设施。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》）没有严格界定设施联通的具体内容，但指出了优先领域，即与跨境和跨区域合作有关的交通、能源和通讯基础设施。
关于设施联通的内涵，可以从“设施”、“联”和“通”三个维度来理解：“设施”是指交通、电力、能源、电信等领域以物理形态存在的“硬件”；“联”是指归属于不同权益所有者的 “硬件”实现相互对接的状态；“通”则是指“硬件”使用的相关规则统一或能够无障碍对接，实现“硬件”使用机制的顺畅化和便利化。根据《愿景与行动》关于设施联通的表述，指“在尊重相关国家主权和安全关切的基础上，沿线国家宜加强基础设施建设规划、技术标准体系的对接，共同推进国际骨干通道建设，逐步形成连接亚洲各次区域以及亚欧非之间的基础设施网络。”可以明确设施联通的内涵为3个方面：一是强调软件的衔接，即技术标准和设施建设标准的对接；二是硬件的联通，即规划和建设国际骨干通道；三是布局形态，即在国家间和次区域间形成基础设施的“网络”。
（二）设施联通的外延
关于设施联通的外延，从不同的维度入手，可以有多种分类：根据主体性质，可分为交通运输类、通讯类、能源类和产业设施类，进一步细化又可分铁路、公路、无线通讯、网络连接、石油化工、电力等，还可以就每一个类别下的科目进行更细致的分类；根据空间布局，可分为陆地、水上水下、空中和太空等领域；根据合作内容，可分为工程建设、设备采购或租赁等硬件设施，以及技术标准、金融或海关等软件服务类；根据区域合作的层级，既包括国家内部不同行政区域之间的合作，也包括国家之间的双边和多边合作，还有区域组织之间、国家和区域组织之间、多国家与多区域组织之间、国家与另一国内部行政区域之间等多层级、多层次和多级次的合作。
（三）设施联通指标体系的构建
“要想富，先修路”。设施联通是“一带一路”建设的优先领域，是“一带一路”建设的“血脉经络”。设施联通主要包括以公路、铁路、空运、水运等搭建起的交通设施网络，以光缆、卫星等搭建起来的通信设施网络，以石油、天然气、电力等搭建起来的能源互通设施网络。东道国本身基础设施情况越好，双方设施联通的可能性越高，同时，东道国交通设施、通信设施、能源设施的水平和特点以及东道国与中国的能源互通、交通互通等情况，也为双方的设施联通提供了更多合作的参考。
1．交通设施。交通设施是跨境合作的动力基础。物流绩效指数从国际物流和国内物流两方面整体反映了东道国的物流效力，也反映出整体的交通运输设施质量。跨境航班可以推进沿线各国的市场呼唤和客源互送，跨境铁路和海路有助于双方贸易的开展和资源互换以及共享，同时可以反映出双边交通便利度和互通程度。
2．通信设施。通信设施是沿线国互联互通的信息高速公路，是开展信息交流合作的基础。电话线路覆盖率和互联网普及率从两方面反映了东道国的数字网络、无线网路、互联网等的渗透率，整体上衡量了一个国家的通信设施水平。
3．能源设施。能源互通包括传统能源和新能源的互通，其中能源是中国与沿线国合作的重要领域。一次性能源和可再生能源的总产量衡量了东道国的能源丰富度，也间接反映了基础设施的整体质量。
综上，交通设施水平、通信设施水平、能源水平综合衡量了东道国的技术设施情况，体现了东道国基础设施结构特点，基础设施水平越高，结构越具有互补性，与中国的互联互通可能性越高。双边的石油、天然气、电力输送量侧面衡量了跨境能源输送基础设施的输送力，可以代表跨境能源基础设施建设的整体水平。课题组围绕上述指标构建了设施联通的指标体系。
设施联通情况分析
（一）总体情况分析
根据测算结果，课题组将“一带一路”沿线国家设施联通现状分为 “顺畅型”（8分及以上）、“良好型”（6—8分）、“潜力型”（3—6分）、“薄弱型”（3分及以下）四个等级。
沿线国家中，“顺畅型”等级有2个国家，占比3．18％；“良好型”等级13个，占比20．63％；“潜力型”等级44个，占比69．84％；“薄弱型”等级4个，占比6．35％。“一带一路”沿线国家五通指数平均得分为4．98分，互联互通水平总体处于“潜力型”等级。
（二）区域分类指标分析
根据按区域计算设施联通的平均得分，中亚及蒙古国、西亚北非、中东欧分别在总体平均水平以上，东南亚尤其是南亚处于平均水平以下。中亚及蒙古国超越总体水平最多，南亚与总体水平差距最大。
从沿线国家设施联通总指标和分指标排名（见表）差异情况可以看出，很多国家虽然总排名较靠前，但是交通设施和通讯设施的排名靠后。该表显示一个国家在分指标上的优势和劣势情况，为确定合作重点及薄弱环节提供参考。
设施联通方面存在的主要问题
设施联通是“一带一路”建设的先导和突破口，未来中国与相关国家开展交通基础设施建设合作也不会遇到太多的政治阻力，但目前相对落后的设施联通状况在短期内很难发生大的改变，需要中长期持续的建设，才会达到合作共赢的良好效果。当前面临的主要问题包括：
1．政局不稳和地缘政治冲突严重制约对设施联通的经济需求。政局稳定且相互信任，国家间才具有广泛开展经贸往来和人文交流的基础。在政局不稳、存在军事冲突和缺乏政治互信的国家或区域，人们出于对安全、主权利益或经济主导权等方面的担忧，会减少投资、贸易及其他交流活动，直接影响设施联通的愿望和需求，甚至对现有的设施产生破坏作用。阿富汗、伊拉克和叙利亚等国发生过的和正在发生的情况就是充分的证明。新余交通设施
2．艰苦的自然条件会严重影响地面交通运输类基础设施建设。在地质地形条件较差和自然气候恶劣的地区开展基础设施建设的难度非常大，其所影响的不仅仅是投资额度的大量增加和经济效益的不理想，还会影响到工程的质量、进度，甚至决定项目的成败。如，中国西南地区的境外延伸通道位于世界海拔最高的高寒地区，地型复杂、雪山林立，对道路施工的技术要求很高，而且未来维护成本也会居高不下。目前，中巴经济走廊和孟中缅印通道都存在这方面的问题。新余交通设施
3．技术规范和技术标准不一致会导致“通而不畅”甚至难以联通的问题。设施联通的线路规划、技术标准和规范，在某种程度上比物理层面的互联互通更加重要。以铁路为例，中国使用的是1435毫米的标准轨距，俄罗斯、蒙古国使用的是1520毫米的宽轨，而东南亚国家铁路的轨距却为1000毫米的窄轨。因此，尽管铁路线路可以联结起来，可仍然难以实现火车的直通。货物运到边境就要卸车，然后再装到对方国家的火车上，结果大大地降低了通行效率并大幅提高了运输成本。现在的“渝新欧”和“蓉欧快铁”等中欧运输通道亦受此因素影响，目前平均时速仅为60公里／小时，仍需要政府补贴才能够实现微利运营。新余交通设施
4．合作机制不顺畅导致联而不通、通而不畅，甚至不联不通的问题。通关政策的不一致以及相关协作机制的缺失，会导致通关速度缓慢，货物积压严重甚至无法通关。有些区域或国家间对某些标准认定的不一致，也会造成严重的通行障碍。例如，由于通行标准的不一致，中国的货车在正常装载情况下开到蒙古国就会被认定为超载，进而影响了双边货物车辆的直接往来运输。
政策建议
我国与周边国家的设施联通是一个立体、复杂、多元化的综合基础设施网络，涉及领土主权、法律规范、技术标准、环境评估，更涉及政府、企业和个人，以及项目的设计、融资、施工、运营管理等众多领域、方面和层次。对于一个如此庞大的综合性系统工程，需要各相关国家统一认识、积极参与、共同谋划、共同协商解决遇到的各种问题。新余交通设施
（一）对中国的建议
中国是《愿景与行动》的发起人，是“互联互通”的主要设计者，需要在明确实施路线引导、构建国际合作机制、规划重点项目、策划投融资机制、协调参与各方利益等方面发挥主导和引领作用。就设施联通来说，需要做好以下工作：一是积极向有关国家展示当前设施联通的总体状况，描绘未来发展蓝图，大力推动多方面和多层级沟通机制的建立，以增强“互联互通”各参与方之间的相互了解与相互信任。二是牵头开展总体规划研究，确定骨干通道的布局及主要分支线路的建议方案，先期确定重点项目的内容及实施方案建议，并在规划中充分考虑各方利益平衡，促使各国将“互联互通”项目纳入各国的基础设施建设规划之中。三是牵头协调开展项目路线设定、技术标准与规范的选择等问题，搜集和梳理所有影响设施联通的节点，并组织开展相关协调、整治工作，共同解决“联而不通、通而不畅”的问题。四是与相关国家共同探索项目建设和项目运营的机制问题，根据政府引导、协同推进、市场主导、责权明确、利益共享、风险共担的原则形成并确定国际合作新模式。五是鼓励中国企业走出去，参与“一带一路”国家产业园区的建设，逐步形成规模效应，提高市场影响力和占有率，实现“点、线、面”的辐射效应。
（二）对其他国家的建议
“互联互通”作为一个需要多边协商、协同推进的国际化项目，仅靠中国单方面的力量是不可能实现的，需要相关国家的积极参与和配合。设施联通涉及各国的法律、标准、金融、招投标、土地使用和环境评估等各个方面，仅依靠国际协调机制是不可能推动的，需要各国中央政府既成为本国参与“互联互通”战略的设计者，也发挥战略实施的组织协调人的作用。对此，建议相关国家政府开展以下工作：一是积极响应中国提出的《愿景与行动》，在本国政府高层确定专门的部门和人员负责相关联络和沟通协调工作。二是结合本国国情，就中方提出的设施联通设想、方案和重点规划、重点项目的选择进行研究和论证，提出本国关注的重点内容和重点项目，并就一些难点问题或不清楚的问题积极与有关方开展沟通协调，共同研究解决思路或解决办法。三是先期重点围绕“联而不通、通而不畅”问题展开调研，明确问题之所在，对自身无法解决的难点和障碍，提出本国的利益诉求及相关考虑，以便于有方向、有目标、有针对性地开展国际协调工作。四是根据中方倡议的内容，组织专门力量对本国基础设施建设规划及项目进行梳理，从如何更好地参与国际分工和国际经济合作的角度出发，在充分考虑本国的自然禀赋、社会环境、法律基础、经济能力等方面的基础上，对以前的方案进行修订或重新设计。
（作者：韩乃志，国家开发银行研究院国际战略研究部研究员；滕飞，对外经贸大学中国开放经济与科技合作研究院高级研究员）
【新余交通设施】