马元平，男，汉族，1984年6生，2008年宝鸡文理学院政法系本科毕业，2013年通过国家司法考试，2014年至今在青海凡圣律师事务所任专职律师，擅长民商事案件。
一、知情权的历史沿革
(一)知情权的概念及其由来
所谓公民的知情权，又称知的权利，知悉权或了解权。即公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上当前发生的与普遍公民权利和利益密切相关的重大事件了解和知悉的权利。知情权是新闻界、出版界等舆论单位及时报道新闻事件的法律依据和事实依据。其内容不仅仅局限于知道和了解国家的法律、法规以及执政党的大政方针，还应包括政府掌握的一切关系到公民权利和利益、公民个人因想了解或应当让公民了解的其他信息。
理论上对知情权的概念一般有两种理解。广义的知情权泛指公民知悉获取信息的自由和权利，狭义的知情权仅指公民知悉获取官方信息的自由和权利[1]。在一般情况下，知情权是指广义的知情权，包括三个方面的问题：第一，是知政权，是对国家、政府的行为的知悉权，公民有了解国家、政府政策的权利。第二，是公众知悉权，就是社会民众对正在发生的情况知悉权。最简单的是每天的天气预报、空气污染报告，社会新闻等。第三，是民事的知情权，如当事人对自己身份的了解、知悉的权利。其中，知政权使公民与政府联系的更加紧密，而政府的一举一动对民众的切身利益会产生很大的影响。本文将从公民对政府公开相关信息的请求权论述。
考诸知情权的发展史，知情权是由美国的一位编辑肯特?库泊在1945年1月的一次演讲中提出来的，指的是民众享有通过新闻媒介了解其政府工作情况的法定权利。上世纪50年代和60年代，自美国兴起知情权运动以来，欧洲资本主义国家相继效仿，知情权被广泛沿用，并逐渐发展成为一个具有国际影响的权利概念。
(二)知情权的性质与特征
1、知情权首先是一种个，对知情权的保障使公民有机会充分获取对个人而言至关重要的各种信息，使得个人发展人格以及实现自身价值成为了可能，在一定程度上也可以说是公民其他权利得以实现的基础，无论信息与思想的社会价值多么低下，对于自由的社会而言，获取信息的权利都是最基本的。现在社会中储存与流通的信息对个人的发展非常重要，应该赋予公民尽可能多的自由从尽可能多的来源接受信息、拓展自己的知识、发展自己的人格，所以说，信息自由的基本权利与表现自由的基本权利一样，是自由民主制度的重要前提之一[2]。
2、知情权还扮演着参政的角色。知情权虽然具有私人性质的目的，但这一基本权利的重点还在于公共事务、政治领域，它是政治性意识得以形成的前提，亦能确保公民对政治过程的参与。在现代民主社会中，公民不仅仅是被统治者；政治的自由不是统治的缺乏，而在于自己统治。为此必须确保公民能够接触并获取所有的尤其是政府管理方面的信息。不仅民众说的自由，就连民众听的自由、知的自由、反对的自由都应该受到完全的保障。只有这样，民主制社会才能成立。在现代社会推崇参与民主主义的前提，加强对知情权的保障具有现实的意义[3]。
3、知情权更具有请求权的性质。无论个也罢，参政权也罢，如果仅限于被动地接受信息，那么知情权永远不具有实益，而个、参政权也最终无从保障。既然公民知情权的宪法基础在于人民主权、民主主义的参政议政、维护个人基本权利、发展人格等，而国家秘密等又有不断膨胀的趋势，那么知情权就必须具有请求权的性质，必须是一种积极主动地寻求获取信息、要求有关部门公开信息的权利。《世界宣言》第19条规定了积极的寻求信息的权利，而美国等国信息公开法中亦规定了公民对以国家机关的信息公开的请求权，认可了知情权具有请求权的性质。这样，依据知情权，公民有权要求国家保障其行使请求权而不受妨碍。而从另一方面讲，也正是对国家课以公开信息的义务，这才正是知情权最大的特征。
二、主张知情权的必要性
(一)政府职能透明度的需要
现代国家，政府的职能无处不在广泛参透于人们生活的方方面面。不仅教育文化、社会福利等日常生活的各个领域，甚至财经政策、城市规划、各项公共设施的安排，以至国防、外交都越发表现出与人们切身利益有着密不可分的关系。而且，政府职能的扩大不仅仅表现在量的增加上，更在于优质的变化。比如，行政机关在受到法律约束以外，更拥有了较多的自由裁量权。所以，在实施行政行为时难免仅考虑行政机关一方的立场，不愿主动公开公共行政中的有关资料，甚至千方百计予以隐匿，特别是与公民有一定关系的公共行政活动总是缺乏透明性[4]。
(二)现代政府与公民关系的需要
随着社会的发展进步，不仅政府的职能有了变化；而且，政府与个人间的关系也有了变化。两者之间有的不再是对抗，而是，“不同但却一至的关系，因而行动上必须相互合作”。[5]“行政主体对相对人的合作是通过为相对人提供服务来实现的，相对人对行政主体的合作则是表现在配合与参与”。[6]这种服务与合作的关系意味着公共利益与个人利益的一致，意味着政府与公民的相互信任、支持和尊重。为了实现服务与合作的关系，必须确保政府与公民之间的有效沟通，因为沟通是实现公共利益与个人利益关系的一致性，完成服务与合作，建立相互信任的途径和形式。有效的沟通首先即意味着公共行政事务的最大公开，意味着公民享有对公共事务的知情权，可以获得与公共行政有关的资料。
(三)对抗国家秘密不断扩大的结果
知情权的产生也是对抗国家秘密不断扩大的结果，造成国家秘密日益扩大的直接原因是政府职能的不断扩大。政府职能遍及经济活动、社会福利、教育文化等方方面面。国家机关在进行相关管理活动时会取得大量与企业经营、私人生活有关的资料，而国家机关往往以避免对企业利益、个人利益造成不必要的损失为由，对相关资料加以保密。而对于在各项政策的决策阶段所形成的文件以及决策过程本身，出于避免产生不必要的混乱以至有失公正的考虑，也多作为秘密予以对待。而且，与军事、外交、治安等有关的资料更是毫无商讨余地的被一律定为秘密，严加看管。[7]这种国家秘密不断扩大的现象源于“民可使由之，不可使知之”的旧观念，意味着权力的集中，加重了政府管理的不透明性，与民主原则相背离，而对于知情权的保障正是用来与之对抗的有力。
(四)公民主体意识不断增强的的结果
公民民众对其主体地位的意识不断增强，认识到作为权利主体应直接或间接参与各种政治活动。而民众参与的最大前提莫过于对公民知情权的保障，即只有公民可以最大限度的自由获取和收集信息、以便更好地了解公共行政运营的情况，才能使参与成为可能，也才能使公民有参与的积极性。
三、知情权在我国的现状与问题
(一)知情权法律规范的分散性及其宪法中的缺失
1、我国有关公民知情权的规定散布于宪法性法律、行政法、民法等部门法律体系中；法律位阶低，即公民知情权更多的表现为法律创设的权利，很难看出是公民的基本权利，没有明确的宪法地位；有关公民知情权的核心内容并没有具体规定出来；再者，缺乏对公民知情权侵害的救济途径。
2、在我国，国家的一切权力属于人民，人民依法通过各种途径和形式管理国家事务、经济文化事务、社会事物。同时一切国家机关工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务，而广大公民还有批评、建议、申诉、控告的权利。同时，中国公民还享有言论、出版、、结社、、的自由[8]。所以，迄今为止，中国尚未明确对知情权作出规定，但从宪法已有的规定中足以认定该权利在中国是有宪法基础的。特别是中国还是《国际宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》等的缔约国之一，知情权理应得到认可和保护。加强对公民知情权的保障是必要的。
(二)行政机关长期对公民知情权的漠视
在我国，国家机关尤其是行政机关长期以来处于封闭的状态。政府机关往往是内部传达，先内后外，逐步公开，中间环节多、实效慢、范围窄。特别是在经济条件下，受传统思想的影响，形成政府机关封锁信息，妨碍信息传播的习惯做法。而且，《中华人民共和国保守国家秘密法》及其实施办法，对于保密事项范围过于宽泛，界定的不太具体；加之，有关单位和部门在确认是否属于国家秘密、以及应属于何种机密时，可先行或推卸责任，或为了本部门、本人的利益而将许多本应向公众公开的资料列入内部资料或将其作为加以保密的资料开了方便之门。以至于许多规范公民、法人以及其他组织的规定被作为内部资料的形式秘而不宣，公民不知关心自己的切身利益的规则是什么而无所适从；或者产生纠纷以后才知道相关部门据以做出相关处理的依据为何。而要查出这些规定往往费尽周折相当艰难。这种现象是不符合法治国家的基本原则的。另外，公民需要了解自己所处的自然环境、社会环境、等的现实状况如何，而商家也往往迫切需要了解对方的资信情况。但是，以提供公共产品为己任的政府机关却往往因为各种原因，阻碍公民法人及其其他组织取得这些本应可以取得的东西。在我国，绝大部分信息是由政府垄断着的，公民缺乏有效的取得途径。这些信息资源有时也可能成为个别机关或个人获取利益的工具，政府对于信息的垄断使得作为社会重要信息的资源无法发挥它的重要作用，造成了社会资源的巨大浪费和经济活动成本的相对增高。同时还容易滋生，不利于政府与公众的有效沟通与合作，政府机关漠视公民知情权的意识仍挥之不去。
(三)行政机关对应该公开的信息加以保密的做法削弱了公民的监督作用
对于应公开的信息其公开范围相对较窄，对于是否公开或如何公开规定的过于原则，政府机关掌握着较大的自由裁量权，而且公开往往被规定为政府的义务几乎没有关于公民有权请求国家机关公开政府信息的规定，这常常会导致国家机关及其工作人员仅从自身利益出发，仅公布对自己有利的资料，公民没有选择权，往往难以取得自己迫切需要的资料。同时，对于国家机关的不公开行为缺乏必要而且有效的监督制约机制，或仅止于国家机关的内部监督制约。
四、建立知情权的法律依据及保障体系
(一)法律依据
1、知情权的法律根据是宪法。也就是说，知情权是公民的宪法权利。首先在宪法中明确规定这一权利的是1949年实施的联邦德国基本法，该法第五条中规定，人人享有以语言、文字和图表自由发表、传播其言论的权利并无阻碍的依照通常途径了解信息的权利。其它欧美国家也有相应的法律加以规定。我国宪法虽无明确规定公民拥有知情权，但宪法规定的人民主权原则及宪法赋予公民的基本自由和政治权利的规定，为公民知情权制度的建立提供了法律依据。一是宪法规定了公民参政权力的内容。我国宪法第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。宪法第二十七条规定：一切国家机关和工作人员必须依靠人民的支持，经常与人民群众公保持密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。
2、从国民主权的角度讲，一国的公民当然享有知情权，或者说保障知情权也是国民主权理念的必然要素。现在主权国家均承认主权在民的观念，设计各种制度保障国民有效参与民主决策的过程。国民作为主权者通过自己选出的代表管理国家，就必须充分获知与国家管理有关的各种情况。否则国民便无法监督国家机关及其公务人员的管理活动，无法对国家事务发表意见进而对其施加影响，国民主权的原则也就无异于空中楼阁。国民享有知情权是国民主权原则的当然前提，只有国民充分地获取有关信息，才能有效的参与民主政治，否则民主主义国家便无从成立。
3、知情权也是公民生存权、发展权的题中之意。个人需要尽可能多的信息来增长知识，形成和发展自己的人格，这些都是作为人所必须的最基本的要求。尤其是在现在社会中，信息已经成为每个人的活动的基础和原动力。每个人都需要大量的信息来判断自身的处境，做出各种选择，信息是个人发展与进步的重要因素，离开了信息每个人必将落后于时代而无法发展。同时，现实生活中存在着大量的信息与个人生活紧紧相关、诸如自然环境、社会治安、政府决策等等的许多信息直接影响甚至威胁着个人的生存与发展。只有充分地了解这方面的信息，公民个人才能采取各种手段予以对付，趋利避害。比如，人们在准备购房的时候就当然的迫切需要了解该地方近期有无的计划、环境污染是否严重、治安状况是否良好等信息。再比如，前两年的金融危机席卷整个亚洲，我国沿海地区的各大小企业迫切需要了解政府部门会采取什么样的政策来扶持或补助企业能够在暴风雨中生存和发展，以及他们自己会做出什么样的措施来迎合政府的政策，这些都是事关生死存亡的。所以说，公民享有知情权的另外一层含义就是通过政府提供的信息，公民可以更好地实现宪法法律所规定的权利。
(三)构建完善知情权的保障机制
1、建立知情权保护机制应在全民全社会树立理想信念，树立知情权权利意识。权利意识的三要素决定了权利只有在认知的情况下才能提出主张和要求，权利意识作为一种观念、一种态度影响着人们的思想和行为，而中国权利意识受传统国家结构和儒家文化的影响，缺乏民主，提倡知足忍让。多年来，重义务轻权利仍然占据多数基层民众的思想领域。随着社会的发展，社会价值观的变化，公民权利保护意识增加，寻求救济的愿望不断增强，但是这种权利意识的变化呈现出不均衡性、被动性、财产权利意识远大于人身和政治权利意识，群体权利意识整体的呈现较弱态势。所以，我们要普遍义务教育，增强法律意识的宣传教育，通过实践以及典型案例，促使公众树立知情权利保护意识。从相对模糊、松散和同质的状态向明确、紧凑和异质的状态转变的普遍过程，从而在整个民众整个社会中树立知情权保护意识。
2、完善行政公开在制度。出于对公民权利的尊重和保护，国务院经过严格探讨和一系列的立法程序于2007年1月17日国务院第16次常务会议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》。行政公开是公民知情权的基本保障制度。实行行政公开，就是从制度上保障公民的民主权利，尤其是公民的知情权的有效实施，要求政府在行政管理活动中，按照宪法和法律的规定，除“因国家安全及公共利益的需要必须予以保密的”以外，应将本级制定的文件、资料、信息、情报与政府行政职权、进行决策及执行活动的有关情况，通过一定的形式向社会公开，让权力在阳光下运作。对群众关心的热点问题，如重要事项、重大工程、重大决策，可以采取旁听讨论评论的形式更广泛的听取人民群众的意见和建议，让人民群众充分行使自己的权利，说出自己的心里话，主动参政议政，为政府决策献计献策，从而理解和支持政府的工作，共同维护决策的严肃性，为实现政府的决策而努力。
3、建立行政程序机制。行政程序是公民知情权的过程的一种预设的行政行为约束机制。建立行政程序机制，既有利于防止政府滥用权力，随意行政，使行政权在规范的轨道上正常运行，又能有效的保障公民的合法权益不受政府自由裁量权的制约，从程序制度的设计来保障公民知情权的有效实现。我们常常思考：旧城改造、城市建设、环境保护、资源配置、安全生产等这些关系经济发展、社会稳定的国计民生大事，为什么还有群众不理解?是政府的决策错误？不是！是群众的觉悟低？也不是！原因在哪儿？在于我们有时工作不到位、决策不透明。所以我建议我们党和政府既要为公民知情权创造机会，又要善于在工作和决策过程中把握机会、发展机会，把党委政府的决策创意变成人民群众的知情创意，让党委政府的决策准备变成人民群众的思想准备和行动准备。让公民知道政府决策的目的、意义，增强他们对政府决策的信心。因此，要加快建立说明理由程序，告知权利程序和听证程序等制度，从程序上赋予公民更多的知情权，最大限度的在程序上满足公民的知情要求。形成政府与民众同心同德、合心合力的局面，推动我国经济和社会各项事业的持续、健康、稳步发展。
4、构建电子化政府。廉洁、高效、法治是现代政府的价值目标取向。电子化政府的建立是公民知情权的实现载体。电子化政府是有效利用现代信息和通讯技术，通过不同的信息服务设施，在其更方便的时间、地点及方式下，对政府机关、企业、社会组织和民众提供自动化的信息及其他服务务从而建立一个有回应、有效率、负责任的、具有更高服务品质的政府。
5、确立公民知情权的宪法地位。基本权利有宪法加以确定，这是宪法文化经过几百年的沉淀后形成的常识。只有宪法才能使知情权名正言顺，将知情权作为一项重要的基本权利在宪法中确认下来，这是解决问题的关键环节。首先，这是由公民知情权的基础地位决定的。知情权在公民体系中的作用日益突出，许多公民权利的运行与实现都是以知情为前提的。例如，不了解有关的政治信息，公民的平等权、选举权、批评权、建议权、民主管理权等法定权利和自由便难以充分实现。可以说，知情权是其他权利的基础，没有知情权明确的宪法地位，是不利于其他权利实现的。其次，从公民与国家权力的关系来看，宪法应确认知情权。公民权利与国家权力的关系是宪法关系最基本的内容。基本权利具有排斥权力干涉的特征，只有将知情权在宪法中明确规定，才能保障不受国家权力的恣意干涉。再者，知情权有宪法加以规定能够顺应我国保护的趋势。近年来，我国先后加入了多项国际公约，并签署了《世界宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》。作为缔约国，中国必将履行两个公约所设定的国家义务。知情权作为《世界宣言》和《公民权利与政治权利国际公约》所规定的一项基本，在我国理应得到宪法的确认和保护。
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