公益性公墓的特点

公益性公墓主要有三大特点：一是土地为村集体用地，归属村民所有。二是具有非经营性质，不以营利为目的，即收费仅限于“墓穴成本费”和低廉的“管理费”两项费用，不得包括土地使用费、墓地建设等费用。三是销售具有地域排他性，即限制仅可为本村或部分周边村镇居民提供墓穴安葬。与经营性公墓相比，公益性公墓在审批机构、土地性质、经营资质、经营主体、管理模式、服务对象、产品定位、价格及监管、利润分配等方面有较大差异。

公益性公墓存在问题及成因

笔者调研了北京市昌平区公益性公墓建设情况，结合行业整体状况等，梳理公益性公墓发展中的问题如下。

供需现状：结构失衡，公益性公墓资源闲置，经营性公墓“一穴难求”。近二十年来，随着城镇化加速，农村常住人口减少，部分村民选择自留地作为安葬场所，从而使农村安葬需求远低于公益性公墓供给，造成资源闲置。而随着老龄化程度提升，城镇居民的安葬需求得不到满足，经营性公墓屡屡出现“一穴难求”“价格高”“周边异地购墓”等情况。根据《2018中国民政统计年鉴》，全国经营性公墓约1570家，公益性公墓数量是经营性公墓的十多倍。这种失衡的供需结构是导致公益性公墓经营化的根本动因。

监管现状：顶层缺乏系统设计及法律监管体系，实操缺乏实施细则和管理办法。目前，国家层面仅有《殡葬管理条例》与《公墓管理暂行办法》对公益性公墓的属性、审批、建立、业务范围提供原则性的指导意见，但缺乏系统的法律监管体系。实操层面，如投资主体、管理模式、建设标准、运营业态、监管执法等普遍缺乏可行的实施细则和管理办法。

体制现状：从土地归属权上看，公益性公墓归农村集体所有，地方民政部门是公墓的主管部门，但在现实中，民政相关部门既是监管者，又是产权所有者的情况并不少见，直接或间接参与公益性公墓的利益分配，一定程度上纵容了违规现象的发生。

管理现状：资金投入不足制约行业整体发展，管理模式混乱导致经营水平良莠不齐。首先，资金缺乏导致投入不足，是制约公益性公墓发展的重要问题，也是导致公益性公墓经营化的外部驱动力。主要表现为：财政资金无保障，现实中财政并未给予公益性公墓明确的规划预算，特别是镇级财政和村集体经济基础薄弱，相关建设和后续管理资金难以得到保障；社会资本鲜有合法的进入渠道，且资本的逐利性导致进入意愿不够，现实中既有地方政府尝试引入社会资本参与公益性公墓建设的创新，也存在将公益性公墓外包经营或合作经营的状况；自身运营造血不足，公益性公墓运营产生的微利，难以满足墓地建设及运营所需的资金需求。

其次，内外管理模式并存，管理团队水平参差不齐。目前，公益性公墓行业存在两种管理模式，一种是内部管理模式，即由村委会自行管理，另一种是外部管理模式，包括外部托管、与外部合作经营。两种模式下，管理团队在专业性、积极性方面存在一定差异，对公益性公墓的管理、服务水平产生影响。

运营现状：土地浪费、违规销售、利益分配不透明。一是土地利用率低，墓穴面积超标。由于规划不合理、开发能力有限，造成墓区中存在成片且位置较好的土地荒芜，很多山腰土地处于闲置，硬化、毁林现象严重，存在超标准大墓。二是披着公益性外衣，以营利为目的销售。经营性公墓的相对稀缺，加上公益性公墓交通便利、具备价格优势且监管松弛，导致部分城镇居民安葬需求外溢，刺激一些公益性公墓经营者抬高公益性公墓价格，脱离了公益性实质。部分公益性公墓有了灰色盈利，且合作协议、财务收支、资金结余等不合理、不透明、不公平。

解决公益性公墓问题的对策

一是在保证本镇村居民安葬需求前提下，定期盘点公益性公墓资源使用情况，适度适时将多余资源投入市场。集体土地进入市场应符合土地管理法律法规，符合土地管理使用改革方向。

以北京为例，城镇人口1800余万人，合法经营性公墓33家，农村人口800余万人，却有100余家公益性公墓为其提供服务，资源配置不科学、不合理。村镇应每年就各自管辖的公益性公墓安葬情况进行统计、上报，并依据本地人口年龄结构、历年死亡率、回村安葬情况等对未来3至5年安葬情况进行预估，每年审批一部分可在本区外销售的公益性公墓指标。

二是借鉴政府公益性廉租房政策，在户籍、收入等方面限定公益性公墓销售标准。

主管审批部门应增加公益性公墓购买人的户籍、收入、家庭成员购买数量等方面的申请标准，调节供需结构，避免公益性公墓资源闲置浪费，适当解决城镇经营性公墓因供给不足而价格高起的问题。

三是产品类型上遵循经济、适用、节地、环保等特性，鼓励推出文明祭祀、文创纪念等产品。

公益性公墓应限定产品为草坪可降解葬、树葬、花坛葬和室内壁葬，严限超标准墓，杜绝豪华墓、大型墓等。

四是明确价格上限，在价格范围内可根据不同产品适当调整价格幅度。

价格上限可参照墓地建设、运营、管理、销售等的成本，加上未来20年投入和管理的预留利润率来制定，并允许每3年向公益部门申请一定幅度的调整。

五是引入“管委会”和“信托管理”模式，实现集约化经营，构建市场经营的现代化管理机制。

引入“管委会”模式，代表政府行使所有权及监管职能，管委会成员由政府、村委会及市场专业经营管理人士构成。该机制一方面可解决公益性公墓专业人才缺失造成的管理不规范现象，另一方面可使管理效率化、使公益性公墓资源得到高效管理和配置。

引入信托机构，实现产权和经营权分离，构建现代企业管理机制。以财产信托形式，设立公益性公墓经营流转信托，即在坚持公益性公墓土地集体所有制和村委会经营权的前提下，村委会基于对受托人的信任，将公墓使用权、经营权在一定期限内委托给信托公司进行专业经营、管理，并作为受益人获取公益性公墓经营收益。信托公司作为受托人，可受托管理公墓经营权，并将公墓在一定期限内委托给市场化专业机构进行经营、管理。

参照澳大利亚政府墓园信托管理模式，可同时将多个公益性公墓经营权集中起来，统一委托给一家信托公司，开展集约化、专业化经营管理，实现规模经济与效益。

信托管理模式和市场化专业机构的引入，使得土地所有权和经营权实现分离，各类资源得到优化配置，各类主体权责明确，决策机制清晰，有利于提升经营效率和管理水平，具体模式可参考下图。

公益性公墓的健康发展，离不开资本的投入。信托本身的制度优势可为政府与社会资本搭建较低风险的合作桥梁，保障公益性公墓在市场化机制下的资金需求。此外，在信托模式下，可以通过销售生前契约向社会募集资金，凭借结构化设计为不同风险偏好的投资人提供不同的收益模式，让多元化社会资本参与公益性公墓建设、经营和管理，建立健全公益性公墓资金来源和投入的长效机制。

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建立五个体系助力县级殡葬改革

殡葬改革的目的是破除旧的丧葬习俗，积极推行火葬和节地生态安葬，文明节俭办丧事。县级殡葬改革工作，要实现这个目的，需要大力推进殡葬改革，建立五个殡葬改革体系，形成改革合力。

建立殡葬改革组织体系。建立决策层、协商层、执行层的层级组织体系。一是建立决策层的顶层运筹体系。由县委书记或县长任决策层的主要负责人，负责地方殡葬改革政策。二是建立协商层的中层参谋体系。由各相关职能部门构成，通过各部门充分协商，形成科学合理的一致性意见，报决策层决策。三是建立各执行层的联动体系。把决策层的决策不折不扣地贯彻执行，具体可分为三级，县级，就是各相关职能部门，要按照各自职责对决策贯彻执行；乡级，就是乡镇、街道党（工）委或乡镇人民政府（街道办事处），要按照管辖区域对决策贯彻执行；村级，就是村（社区）党组织或村（居）民委员会，要在本村（社区）对决策贯彻执行，确保决策落地。

建立殡葬改革宣传体系。改革从来都不是一帆风顺的，群众对新生事物都有一个接受的过程，做过细的法规政策宣传工作是提高群众思想认识的有效途径。一是建立宣传内容体系。宣传《殡葬管理条例》《关于党员干部带头推动殡葬改革的实施意见》等国家、省、市级殡葬改革法规和政策，让群众明白殡葬改革是大势所趋；宣传县级的地方性政策，让群众知晓县委、县政府的坚定决心和惠民举措；宣传县殡仪馆、县公墓管理处的服务流程图和服务收费标准，让群众了解在县殡仪馆办丧和在县公墓区安葬的简便，和群众算好经济账，消除群众“在殡仪馆办丧和在公墓区安葬价格高、消费不起”的误解，积极引导群众集中办丧和集中安葬。二是建立宣传工具体系。通过层层召开宣传会，特别是各村（社区）要召开党员、组长、村（居）民代表会、户代表会和广播会，宣传殡葬改革的法规政策，宣传殡葬改革的目的和意义，宣传县委、县政府的殡葬改革举措，做到认识层层统一。利用电视、微信、手机报、网络、宣传车等宣传工具宣传殡葬改革，形成铺天盖地的宣传攻势，使人民群众自觉积极地支持、配合殡葬改革。三是建立宣传人员体系。特别是对强制火葬区的村和社区，要明确宣传员制度，可以设立红白理事会的成员为殡葬改革的宣传员，到辖区各单位、各村（居）民小组、大型的商住物业小区宣传殡葬改革的法规政策，为群众现场释疑解惑。

建立殡葬改革管理体系。一是建立殡葬信息上报体系。各单位、各乡镇（街道）、各村（社区）要明确本辖区殡葬信息上报的分管负责人和信息员，单位分管负责人一般由分管政工、工会或办公室工作的负责人担任，信息员一般由政工、工会或办公室人员担任；乡镇（街道）分管负责人一般由分管民政的负责人担任，信息员一般由民政办人员担任；各村（社区）分管负责人必须由党组织书记担任，信息员一般由治保主任担任。二是建立殡葬执法劝导体系。实行联合劝导，各个县殡葬改革执法联合监察大队，各单位、各乡镇（街道）、各村（社区）相关人员都是劝导的责任人，要共同做好劝导工作。三是建立殡葬管理监控体系。实行协作监控，各个县殡葬改革执法联合监察大队负责全县殡葬管理监控工作的总安排、总协调；各单位负责本单位殡葬管理工作的监控；各乡镇（街道）负责本乡镇（街道）殡葬管理工作的监控；各村（社区）负责本村（社区）和埋葬地点殡葬管理工作的监控。

建立殡葬改革服务体系。一是建立殡葬服务设施基础体系。县级，至少建好“一馆一墓”，即建设一所功能齐全的殡仪馆，建设一处公墓；乡级，至少建好“一所一墓”，即每个乡镇建设一所乡镇集中治丧场所和一处乡级农村公益性公墓；村级，至少建好“一堂”或“一墓”，即一个村（社区）单办或多个村（社区）合办，建设一个骨灰堂或一个村级农村公益性公墓，提高集中办丧率和集中安葬率。二是建立殡葬服务项目需求体系。除开展政府定价和政府指导价的基本殡葬服务项目外，还可以开展选择性的殡葬服务项目，满足群众多方面的殡葬服务需求。三是建立殡葬服务质量评价体系。开通二十四小时殡葬服务热线，开展全天候服务；明确行业要求和服务职责，开展标准化服务；将服务项目、工作流程和收费标准进行公开，开展规范化服务；禁止迷信治丧和闹丧游丧，倡导移风易俗和厚养薄葬，开展文明化服务；建立“互联网+殡葬”的电子管理系统，开展信息化服务；从遗体接运、“一门式”告知、礼厅服务、护灵、遗体化妆、火化、骨灰安放安葬等方面打造亮点，开展品牌化服务。

建立殡葬改革保障体系。一是建立法治保障体系。随着经济社会的发展，殡葬工作出现了一些新情况和新问题，国家应对条例进行修订和完善，进一步规范殡葬行为，为殡葬改革提供法治保障。二是建立财力保障体系。要逐步加大殡葬设施建设资金投入力度，把惠民殡葬资金、殡葬工作经费、节地生态安葬等奖励补贴资金纳入财政年度预算。三是建立绩效保障体系。要将殡葬改革工作纳入县直单位和乡镇年度目标管理和绩效考核范围，量化工作指标，细化工作任务，强化工作责任，确保殡葬改革工作持久、深入推进。

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从事殡葬服务真实的内心独白

关于殡葬服务，他有许多一线操作的心得与我们分享。
秘籍1：理解家属心情，耐心沟通
“死亡是一件让人悲伤的事情。亲人过世，大多数家属都比较慌乱，一时接受不了，甚至有些情绪激动。”老师说，这时候作为殡葬，来协助家属操办丧事的人，要理解家属的心情。“要让家属感觉到，你是来为他服务的，而且是专业的。丧事的一切事宜，都可以放心委托给你。”
在沟通的时候，耐心一点，仔细一点，将丧事整个操办流程，可能用到的商品一一列出清单。赵老师特别强调，所有商品比如选用什么样的寿衣、什么材料的骨灰盒、多大尺寸的花篮花圈……都一一跟家属事先沟通好，确认好价格才会使用。
“大多数家属都不懂如何操办丧事，很依赖我们，因此讲解仔细非常重要。有些东西可用可不用，也要跟家属说清楚。别到了追悼会现场被家属质问，为什么这个东西人家有我家没有？这就是我们的失职了。每一个步骤要用哪些东西都要讲清楚。”
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秘籍2：多做一点，时间响应客户需求
丧事是人一生中一件重要的事，据老师说，大多数家属的态度都是要尽量办的完美一点，让亲人在天之灵能够安息。“这就要求我们考虑得周到一点，提供的商品品质高一些。”在殡葬，老师要求他的员工24小时不能关机，家属有任何需求，缺任何东西，时间送到。
丧事一般举行三天，其中最忙的是第三天“大殓”。这天需要张罗所有亲朋到殡仪馆参加追悼会，布置追悼会现场，安排豆腐饭，分发答谢礼……“我常跟员工讲，我们承办了丧事，就要有这个责任心办好，事情能多做一点就多做一点，只要力所能及。千万别说我今天是来带队的，别的事我都不管。这是不行的。”

免费帮忙穿寿衣，追悼会帮忙搬运矿泉水，用自己的车接送客人……殡葬操办丧事，员工和家属一样全身心投入。

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老师相信，服务是这个行业未来取胜的关键因素之一，谁能够把服务做好赢得口碑，谁就能赢得未来。